Actualmente todo el territorio de Cataluña dispone de planeamiento territorial, urbanístico y de instrumentos de paisaje. Pero, a pesar de ello, las estructuras cuestan de modular para dar respuesta a condiciones cambiantes, cosa que limita la forma con la que se lleva a cabo el desarrollo. Si bien se puede afirmar que se ha vivido un proceso de crecimiento urbano intensivo (actualmente el 95% de la población reside en municipios de más de 2.000 habitantes, por lo cual se puede considerar como esencialmente “urbana”), el dinamismo de los entornos urbanos en los cuales vive buena parte de la población del país y donde se concentra la mayoría de la actividad económica, con una influencia territorial que va mucho más allá de los límites físicos, hace necesario gestionar adecuadamente un proceso de constante evolución.

El objetivo de este proceso no es enmendar la legislación territorial y urbanística vigente, que es con la que se ha ido trabajando los últimos años (ver recuadro), sino que hay una clara voluntad de reforma, porque no se vuelvan a reproducir las condiciones que agravaron los efectos de la crisis económica.

Agustí Serra, Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Generalitat de Cataluña, explica que “desde hace tres años se está trabajando en el anteproyecto de la nueva Ley de Territorio de Cataluña, que tiene que marcar el modelo de ordenación del territorio catalán y aglutinar la ley urbanística, la ley del paisaje y la ley de urbanizaciones con déficit en una única ley”.

También justifica el porqué de esta nueva ley, señalando que desde que la Generalitat de Cataluña tiene competencias en la ordenación del territorio (año 1979), se han hecho varias leyes alrededor del urbanismo, “y actualmente nos encontramos con un bloque normativo poco coherente y complicado para interpretar y aplicar, y con una regulación urbanística que no permite la flexibilidad necesaria para acercarse al territorio, admitiendo la diversidad, el momento socioeconómico de crisis y la dificultad para desarrollar un planteamiento que no está adaptado en el momento económico social actual”.

Objetivos

De hecho, los tres ordenamientos a partir de los cuales se han articulado las políticas de ordenación del territorio las últimas décadas han dado lugar a la configuración de tres regímenes jurídicos y sus respectivos instrumento: territoriales, urbanísticos y paisajísticos. Esta construcción jurídica plantea problemas de ensambladura entre las diferentes regulaciones y sus respectivas capas de planeamiento.

Entre los objetivos de la nueva ley, el Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo destaca, entre otros, la adaptación de los instrumentos y la gestión a la diversidad del territorio, buscando una mayor flexibilidad en la regulación del suelo, priorizar el reciclaje urbano por encima del crecimiento en extensión, facilitar tanto el acceso a la vivienda como la actividad económica, garantizar la eficiencia y competitividad del sistema territorial, con fórmulas de gestión supramunicipal y establecer nuevos mecanismos para reconducir la problemática de las urbanizaciones con déficit. Señala también Agustí Serra que “el anteproyecto, integra toda la legislación en materia de ordenación del territorio en un único régimen jurídico, no sólo garantiza la coordinación del conjunto de instrumentos, sino que los jerarquiza entre ellos”.

Instrumentos de planeamiento

Indica también que la legislación actual prevé los mismos instrumentos de planeamiento para el conjunto de municipios, con independencia de su número de habitantes. Pero, la realidad plural de Cataluña, donde más del 50% de los municipios tienen menos de 1.000 habitantes y dónde conviven grandes áreas metropolitanas con pequeños núcleos rurales, hace necesario abandonar el carácter uniforme de los instrumentos urbanísticos para definir un nuevo planeamiento adecuado a las diversas escalas: para las grandes áreas urbanas, para los municipios medianos, para los pequeños municipios y para los núcleos rurales tradicionales.

Apuntar que en la década (2002-2012) se clasificaron en Cataluña 1.304 ha/año de nuevo suelo urbano y urbanizable. Pero no es un problema nuevo, en la provincia de Barcelona, durante los últimos cincuenta años se ha multiplicado por cuatro la superficie urbanizada, pasando a ocupar del 3% al 13% de todo del territorio; es decir, se han urbanizado unas 77.546 ha, equivalentes a siete veces la ciudad de Barcelona.

De ahí que se quiera superar la excesiva clasificación de suelo urbanizable de las últimas décadas para priorizar la intervención sobre la ciudad construida, poniendo énfasis en el reciclaje urbano, apostando por dos soluciones: hacer una nueva lectura de los crecimientos programados que no responden con la realidad actual y limitar los nuevos crecimientos para cubrir las necesidades previstas en un horizonte temporal máximo de seis años, que no se puedan satisfacer mediante las actuaciones de reforma del tejido urbano existente, la edificación de los solares vacantes, la ocupación de los edificios vacíos o la rehabilitación de los edificios.

El régimen urbanístico del suelo

La decisión de dónde, cómo y cuándo se puede edificar y para que se puede destinar el suelo; es decir, como se configura y se delimita el derecho de propiedad, corresponde a la administración pública que lo ejerce históricamente mediante dos técnicas que se concretan en el planeamiento urbanístico: la clasificación y la calificación.

La clasificación es la técnica que sirve para dividir el suelo entre las diferentes clases definidas por la legislación. Es decir, para concretar donde se puede edificar y dónde no se puede edificar. Esta división históricamente se ha hecho entre suelo urbano (transformado); suelo urbanizable (susceptible de transformación), y suelo no urbanizable (el que no se puede transformar). Ahora el Anteproyecto modifica esta clasificación histórica estableciendo una división más simple que asume la terminología empleada por el actual planeamiento territorial parcial, distinguiendo entre: suelo de espacios abiertos: no transformado y a todos los efectos no edificable, y suelo de asentamiento urbanos: transformado o susceptible de transformación y, por lo tanto, con carácter edificable.

Por otro lado, la calificación es la técnica que sirve para concretar los usos a que se destinan los terrenos y el aprovechamiento que los corresponde; es decir, el qué se puede hacer y cómo se puede edificar.

Históricamente el suelo se divide entre: zonas (residencial, terciaria, industrial, etc.) y sistemas (espacios libres, equipamientos y comunicaciones), que podían ser en algunos casos privados o públicos.

El Anteproyecto, manteniendo los conceptos de zonas y sistemas, separa el aprovechamiento entre público y privado.

El público lo limita a los sistemas que serán infraestructuras de uso público, que se podrán ubicar en cualquier clase de suelo, y el privado distingue los diferentes usos y destinos del suelo en función de su clasificación entre suelo de espacios abiertos o asentamientos urbanos.